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论我国环境污染责任保险制度的构建

来源: 作者:王英 责任编辑:兰州城关区法院 发布时间:2020/1/9 11:56:45 阅读次数:
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环境污染责任保险制度在环境污染责任承担方面发挥着特殊的作用,构建完善此项制度对我国的经济与环境协调发展意义重大。环境污染责任保险虽早在上世纪九十年代在我国就展开了试点工作,但直到2014年新《环境保护法》修订,才增加了对此制度的规定,而条文又过于原则化,对实践缺乏可操作性规定。本文通过概述环境污染责任保险制度的内涵,立足于我国实际情况,提出了构建一套适合我国的环境污染责任保险制度之建议,以期能更好地解决环境污染责任问题。

 

关键词:内涵;损害赔偿;模式选择;制度要素

 

 

 

工业革命后,飞速发展的经济在改善人民生活的同时,环境问题也日益凸现,人类与环境之间的关系日趋复杂,然而环境问题并不仅仅关系到环境本身,而且涉及法律、政治和经济等各个领域。中共十八大将生态文明建设作为五位一体总布局建设之一;十八届三中全会指出实行严格的损害赔偿制度是建设生态文明的必备要件之一;习近平同志在十九大报告中指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。在而责任保险制度在损害赔偿制度体系中发挥着极其特殊的功能,是环境事故侵权进行社会化救济的必然选择。

一、环境污染责任保险制度概述

 

(一)环境污染责任保险的内涵

环境污染责任保险按分类来看属于责任保险,责任保险是一种以对第三者承担的法律上的责任为保险标的之保险。环境污染责任保险是指由保险人根据保险合同的约定,对被保险人因环境污染而造成的损害在责任限额内予以赔偿或治理的责任保险,因此其是一种“绿色保险”。

    1.以环境污染风险为保险标的

    环境污染责任保险最独到之处就是以环境污染风险为保险标的,即以被保险人潜在的因环境污染事故造成损害而要承担的损害赔付责任为保险标的。

    2.要求更高的专业技术

环境事故发生后,污染企业往往面临巨额赔偿或是治理污染的费用,所以保险公司在承保环境污染责任保险时比一般的责任保险更强调对风险的评估,在承保期间更注重对风险的监测,这也提高了对保险公司的环境污染风险评估和监测技术的要求。

    3.更具有公共福利性

环境污染责任保险设立的初衷主要是分担污染企业的环境污染风险,但是它也实现了对受侵害主体的及时救济,化解了工业化进程中的社会矛盾。从这些方面来看,环境污染责任保险与其他保险相比公益性、对公共的福利更明显。

(二)环境污染责任保险制度的发展

工业革命给人类带来巨大福利的同时也带来了环境问题。六十年代起,西方发达国家开始注重环境保护问题,隧出台各类关于环境保护方面的法案,到七十年代时相关法律已经很多了,企业为了避免因环境污染造成的巨大代价,纷纷寻找转嫁环境污染风险的途径,环境污染责任保险也由此兴起。二十世纪七十年代末,美国启动了环境污染责任保险制度,这在全球范围内也是此领域的前沿。不久,丹麦、法国、日本等国也开始以不同的模式在本国设立此项制度。

二、我国环境污染责任保险制度存在的问题

 

    (一)相关法律法规不健全

我国于1980年加入《1969年国际油污损害民事责任公约》,环境污染责任保险制度由此在我国从船舶油污损害领域拉开了帷幕。国内立法在1982年《海洋环境保护法》第一次以法律的形式规定了船舶油污保险。国务院分别于1983年、2006年制定了《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》,这两部行政法规均对关于海洋油气勘探开发中的环境污染损害问题作出了相关规定,前者要求投保环境污染责任保险或提供财务保证,后者强制投保环境污染责任保险。2014年4月我国新修订了《环境保护法》,环境污染责任保险制度在我国环境基本法中首次明文出现。除法律、行政法规,在地方立法层面,诸如《江西省环境污染防治条例》等二十部地方性法规鼓励企业购买环境污染责任保险的规定。

从上述环境污染责任保险制度之立法进展,发现在我国此制度目前主要适用于海洋环境保护领域。虽然新《环境保护法》中涉及到了环境污染责任保险,但却是过于原则性的规定,对在实践中怎样操作并没有作出具体规定,而《保险法》中还没有出现只言片语关于环境污染责任保险的规定。环境污染责任保险制度在现实适用中缺乏相关法律法规的系统性规定,而单行法律、法规对此规定的也比较原则,缺乏具体操作性,因此,实践中此制度多根据政策性文件进行操作。

    (二)供需双重不足

从企业层面来看,环境污染责任保险在市场中表现为需求不充分的情况。作为市场主体的企业主要以营利为目的,追求企业生产经营成本最小化、利益最大化。我国两个阶段的环境污染责任保险试点工作均采取自愿责任保险的原则。在自愿责任保险原则下,不仅环境污染风险较小的企业不选择投保,很多存在巨大环境污染风险的企业也不积极投保。

    从保险公司层面来看,环境污染责任保险在市场中表现为供应不充裕的情况。环境污染风险的评估与监测需要很强的专业知识和技术设备再者,企业参保后若正好发生环境污染事故,保险公司往往需要支付一大笔赔偿款,保险公司在承保环境污染责任保险时往往承担着较大的业务风险。因此,在自愿责任保险原则下,作为营利性组织的保险公司也不愿为存在较大环境污染风险的企业承保此项业务。

3.保险产品定价和损害赔付都缺乏相应的标准

由于环境污染事故多具有渐进性、累积性等特点,较难量化环境污染风险,保险公司很难精确测算出投保企业的环境污染风险发生的频率和程度,据此计算得出适合的保险费率。我国当前统计出来可以用作制定环境污染责任保险费率相关数据还是很少的,所以现今我们的环境污染责任保险费率是在英美等这项制度较发达国家这方面的统计资料的基础上厘定的。但是,我国的保险行业尤其是环境污染责任保险领域发展状况与发达国家还有一定差距,他国的保险费率并不太符合我国国情。环境污染责任保险过高的保险费率,超出了很多企业的心理承受能力,以致于这些企业能不投保就不投保。再者,此种保险是基于所投保企业生产经营活动中所涉及的行业来厘定保险费率的,但是即使是同一行业,不同企业之间的生产经营规模、环保投入不同,其环境污染风险也不同,按同一行业保险费率相同这样一刀切的做法有失公平,企业开展环境保护的热情也会倍受打击。

同时,我国在环境污染损失认定和赔偿支付方面也没有严格的国家标准。保险公司为了营利,站在维护自身利益的角度来设计环境污染损害赔付条款,制定了过多的免责条款和较低的保险金额。保险合同通常是格式合同,投保企业不能就相关条款进行协商。

三、我国环境污染责任保险制度的构建

 

(一)健全环境污染责任保险制度之法律依据

环境污染责任保险制度需要一个以《环境保护法》与《保险法》两部基本法为核心,相关单行法配合,地方立法相协调的法律体系来保障其健康有序运行。

1.基本法与单行法相配合

环境污染责任保险制度要想真正良好的运行,必须建立起相关基本法与单行法相配合的横向体系。

一方面,由于环境污染责任保险制度涉及环境法与保险法两个领域,所以必须要在环境法基本法和保险法基本法中对其作出明确规定,以确立其法律地位。作为环境法领域基本法的《环境保护法》,其中只有一句话提到了关于环境污染责任保险制度的规定。虽然作为基本法不应对各项制度作过于细致的规定,要将实践中如何操作的具体事项交予单行法或是司法解释来予以规定,但是基本法的规定若过于原则对日后单行法或是司法解释的制定则会缺乏指导性。因此,日后再修订《环境保护法》时建议第五十二条对环境污染责任保险制度作进一步规定,明确环境污染责任保险的强制性与任意性、由哪个主体进行承保、以及承保范围设计等比较重要的要素,以真正有效的指导单行法或是有关司法解释的制定。然而,作为保险法领域基本法的《保险法》中还没有对环境污染责任保险制度予以规定。笔者认为,应该在《保险法》中增加专门规定环境污染责任保险制度的条款,将其作为一个独立险种,对环境污染责任保险合同、费率计算标准、理赔程序以及免责事由等作出规定。当然,要注意两部基本法在内容上要做好衔接,避免矛盾冲突。

另一方面,现今《海洋环境保护法》这一部单行法对环境污染责任保险制度作出了要求,而实践中各行业对环境的影响不同,有很多领域亟需法律对环境污染责任保险在此领域的适用作出相关规定,比如高危化工行业、核能领域等。因此,应在多个单行法中增加相关条款,在《环境保护法》和《保险法》两部基本法确定的基本内容的基础上分别规定在这些领域环境污染责任保险制度的具体操作,以达到单行法与基本法相配合,共同促进此制度在实践中良好运行。

2.中央与地方立法相协调

无论基本法还是单行法都是中央立法层面上的,一项制度要想发挥它的作用,不仅中央立法要健全,还要有相应的地方立法与之相协调。由于区域自然环境、经济发展水平不同,各地出现的环境问题并不一样,所以地方立法机构应积极在中央立法的指导下,将法律规定的关于环境污染责任保险制度的原则性内容进行细化,制定出适合当地的、具有可操作性的地方性法规规章,以使实践中这项制度的运行有法可依,切实解决环境污染事故所造成的纠纷,促进社会和谐发展。此外,由于我国目前有些地区尤其是生态脆弱区环境污染比较严重,所以这些地方也可以率先在地方性法规规章中制定强制性环境污染责任保险。

    (二)环境污染责任保险的模式选择

西方发达国家环境污染责任保险的模式主要有强制保险为原则模式、任意保险为原则模式、强制保险与其他方式相结合模式三种类型。

1.我国不适合以任意保险为原则

我国环境污染责任保险从开启以来的两次试点工都是在任意性环境污染责任保险模式下进行的,效果都不是很理想。2013年的指导意见,对一些试点企业在投保环境污染责任险上做了强制性要求,我国环境污染责任保险试点工作的开展才开始有了明显好转。造成这种差距的一个重要的原因就是任意性环境污染责任保险易导致环境污染责任保险在市场运行中供需两方面都矛盾。一方面,企业风险意识比较淡薄,存在侥幸心理,在没有强制力存在时,追求企业生产经营成本最小化、利益最大化。另一方面,作为营利性组织的保险公司也不愿选择存在较大环境污染风险的企业作为客户。

2.全面建立强制保险不现实

我国现阶段关于环境污染责任保险的法律法规不健全,实践经验也不足,全面实行强制保险模式不现实。加之,强制模式的环境污染责任保险也有其不足之处。一方面,它限制了私权自由精神在这个领域中的适用。强制保险模式不考虑企业环境污染风险大小都强制其投保,这无疑对规模比较小或是环保设施安装和使用比较到位的企业不公平,牺牲了它们契约自由的权利。另一方面,道德风险在强制保险模式下更会孳生。有些环境污染风险较小的企业被强制投保后,很有可能会因为有了保险这道保障,放松对环境污染事故发生的警惕心理,怠于履行环保义务。甚至,还可能会为获取更多利润而在生产运营中制造更多的污染物,以赚回因投保环境污染责任保险而付出的成本。

综上所述,现阶段我国可以按照行业逐步推进,先强制污染严重的行业、企业购买环境污染责任保险,同时引导其他行业、企业对此自愿投保。待发展到一定阶段,相关法律法规、市场经验、市场主体接受度等这些条件都比较成熟后,再推行到更广的行业。

   (三)环境污染责任保险的制度要素

1.环境污染责任保险的承保机构

从全球范围内分析环境污染责任保险承保机构,主要有以下几种:一种是环境污染责任保险由专业保险机构承保,该模式以美国为代表;另一种是由多家保险公司以集团的形式联合承保环境污染责任保险,该模式以意大利为代表;最后一种是由普通的保险机构对环境污染责任保险进行承保,该模式以英国为代表。

国外承保机构设立方式对我国设立环境污染责任保险承保机构具有重大现实意义,在实际操作中还应充分结合我国的具体国情,并观照当下我国保险业的具体现状,合理构建环境污染责任保险承保机构,以期与我国经济社会发展水平、法治建设水平相协调。笔者认为,我国应逐步推进,具体分两个阶段来设置承保机构。第一阶段是借鉴英国由现有保险机构承保方式,将环境污染责任保险以新险种的形式委托授权给现有的比较有实力的保险机构经营。鉴于我国二十多年前就已开展了环境污染责任保险的试点工作,拥有了一些资源和实践经验,如此一来,既可以使政府提升环境污染责任保险的实施效率,又可以为政府节约社会成本,前者体现在市场为政府提供了相应的资源(现有保险机构的人、财、物)和经验,后者体现在政府免于设立专业环境污染责任保险机构。第二阶段是借鉴美国设立专业针对环境污染责任保险的保险机构,在该阶段最适宜投资设立专门的环境污染责任保险公司的主体是政府,进入该阶段的前提是满足相应地保险法律要件和市场机制要件。其中法律要件是指我国已基本完成环境污染责任保险制度法律体系的建立,并在立法层面上对专业环境污染责任保险机构作出相关规定;市场机制要件是指在政府参与下环境污染责任保险能够按市场机制有序高效运转,参与各方(包括相关政府部门、保险人、被保险人和第三者)均能遵循市场规则行事,需要注意的是,此时环境污染责任保险已然推广普及至全国。综上所述,当我国真正设立投保环境污染责任保险的专业机构之后,目前由现有的保险机构承保的环境污染强制责任保险业务将顺利移交给专业的环境污染责任保险机构经营,而现有的保险机构并未因此退出环境污染责任保险领域,依然可以承保低风险行业环境污染任意责任保险业务,两类机构相互配合,相辅相成。

    2.环境污染责任保险的承保范围

构建环境责任保险制度,首当其冲的是环境污染责任保险的承保范围问题,以下从广度和深度两个维度展开探讨。

(1)承保范围的广度,即保险公司的承保范围应囊括哪些污染事故,这里主要争议在于渐进性污染事故能否被纳入承保范围。对于突发性污染事故,无论是在在国际保险理论还是实践中,都已经对突发性污染事故达成共识,即保险公司可以受理、承保此类环境污染事故。渐进性污染事故与突发性污染事故最大的不同在于突发性污染事故原因与结果行为都是在保险期间内发生的,而渐进性污染事故由于是长久累计污染渐进造成的,所以其原因行为在保险期间,最后损害结果未必发生在保险期间。因此,渐进性污染事故首要的是解决保险公司在保险期过后还要承担未知的保险索赔问题。国外一般通过“日落条款”这一设计来减轻保险人承担的责任,以求达到公平“日落条款”,规定的是被保险人向保险人最长索赔期限。建构我国的环境污染责任保险制度,将渐进性的污染事故纳入环境污染责任保险的承保范围,从而促进我国环境污染责任的社会化,更及时的向受环境侵害的人提供积极有效的救济。然而不容忽视的是我国环境污染责任保险起步较晚以及相关保险立法的缺失,现阶段我国应首先做好的是对偶然性、突发性污染事故的责任保险;我们还要参考“日落条款”对渐进性污染事故的承保机构、承保条件作出合适的规定,此时才是将渐进性污染事故纳入承保范围的最佳时机。

(2)承保范围的深度,即承保范围应涵盖某一污染事故造成的哪些损失。在具体的污染事故中,环境污染责任保险主要涉及以下几种责任:第三人人身损害或财产损失(包括损坏、灭失);救助和诉讼费用,以及为保险理赔而需要查明污染事故相关事项的支出(如污染事故的性质、发生原因以及损失大小等);ƒ投保企业的财物损失等。

通常而言,将第一种损失列入保险责任是无可置疑的。将第二种损失纳入保险责任也是有保险法依据的。笔者认为,应当将第三种损失归为承保范围之外,此种安排主要是基于环境污染责任保险中对受害人权益保障的考量,比如企业环境污染事故造成被保险人财物损失,以及因环境污染事故导致停产停工给企业带来的损失,我们可以通过设计新的险种比如企业财产保险来有效解决该问题。

3.环境污染责任保险的费率厘定

如上所述,目前我国环境污染责任保险费率是在参考西方发达国家环境污染责任保险费率的基础上,结合我国实际情况稍作调整而定的。但由于我国保险起步较晚,发展程度不高,以及我国与西方发达国家的国情存在较大差异,这种情形下制定出来的费率难免会与我国的真实水平与实际需求不符,并且相比与其它保险险种的费率,我国的环境污染责任保险费率要高出几倍甚至几十倍,在重金属、化工等高污染风险的行业体现的尤为明显。基于此,我国应当在借鉴国外环境污染损害计算方法的同时,评估我国不同地区、不同行业的环境污染风险,由专业的精算师团队计算出分类费率,对不同的污染程度的地区、行业实行差别对待,对环保设施安装和应用比较到位的企业适当降低费率,以期促进企业自觉保护环境、减少污染。

4.环境污染责任保险的责任限额

制定环境污染责任保险责任限额有利于降低上述道德风险。责任限额是指在保险合同中,保险人与投保人预先确定的保险人承担赔偿的最高限额。如果环境污染责任保险中预先确定了责任限额,则当责任限额低于实际损失时,保险公司的赔付以责任限额为限,由污染企业自行承担超出部分。因此,责任限额赔偿制度会在很大程度上强化投保企业的注意义务,并在企业生产实践中积极有效地防止污染发生以及在污染发生后极力减少污染损失,对保险人而言,在企业积极预防及减损过程中,也有益于其不因巨额赔偿而陷入困境。因此设定责任限额实际上旨在避免道德风险、鼓励污染企业投保安全。